[摘要] 上海市人民政府22日印发《上海市主体功能区规划》，其中，都市功能优化区，包括黄浦区、徐汇区、长宁区、静安区、普陀区、闸北区、虹口区、杨浦区等中心城区及宝山区、闵行区；都市发展新区，即浦东新区；新型城市化地区，包括嘉定区、金山区、松江区、青浦区和奉贤区；综合生态发展区，即崇明县。
第二章指导思想、功能分区和规划目标
有效应对本市国土空间开发中的突出问题和发展趋势，必须遵循经济社会发展规律和自然规律，从实际情况出发，合理划分功能区域，明确科学的指导思想、开发原则、主要目标和战略任务。
节指导思想
以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，紧紧围绕建设“四个中心”和社会主义现代化国际大都市的总体目标，按照“四个率先”的要求和创新驱动、转型发展的总方针，落实主体功能区规划，调整优化空间结构，合理控制人口规模，切实保护生态环境，充分发挥重点地区示范带动作用，推动形成城市整体功能优化、区域主体功能突出、经济社会与人口资源环境相协调的空间发展新格局。必须坚持以下开发原则：
——坚持以人为本。把改善人民生活水平、提高人民生活品质作为本市国土空间开发的出发点和落脚点，既要提供优质的农产品、工业品和服务产品，也要提供优质的生态产品，为市民创造安居乐业的生活和工作空间，不断提高市民的幸福感和归属感。
——坚持分类指导。依据资源环境承载能力，科学划分功能区域，突出主体功能，兼顾其他功能，明确与各功能区域相适应的政策导向，因地制宜，推进各功能区域差异化发展，促进形成高效、协调、可持续的本市国土空间开发格局。
——坚持空间统筹。按照生产发展、生活富裕、生态良好的要求，把本市国土空间开发的着力点从外延扩张为主转向提高空间利用效率为主，控制土地开发强度，提高地下空间资源开发利用和保护水平，优化调整工业空间，适当扩大服务业、城市居住、公共设施和绿色生态空间，保持农业生产空间，严格保护基本农田和生态片林。
——坚持区域协调。着眼于统筹区域和城乡协调发展，充分发挥重点地区在带动区域发展中的作用，积极推动城市建设重心向郊区转移，加快新城建设和重点小城镇发展，引导人口合理分布，妥善应对老龄化问题，促进基本公共服务均等化，努力缩小区域之间、城乡之间的差距。
——坚持绿色生态。加快推进资源节约和环境保护，节约集约利用土地，不断提高单位土地产出效率，大幅降低能源资源消耗，着力加强污染源头治理和长效机制建设，大力发展循环经济，加强生态建设，实现人与自然和谐相处。
——坚持陆海兼顾。积极落实国家海洋战略，促进陆域和海洋协调开发，大力发展海洋经济，坚持江海联动，加强海陆综合管理，促进海洋环境保护与陆源污染防治，合理开发利用海岸线及沿海滩涂等资源。
第二节功能分区
根据《主体功能区规划》，结合上海实际，将市域国土空间划分为四类功能区域，以及呈片状或点状形式分布于全市域的限制开发区域和禁止开发区域。
四类功能区域。在国家将上海整体定位为优化开发区域的基础上，充分考虑各区县资源禀赋、区位条件、发展水平和发展潜力，按照发展导向，将市域国土空间划分为四类功能区域（见附件1图1）。
——都市功能优化区，包括黄浦区、徐汇区、长宁区、静安区、普陀区、闸北区、虹口区、杨浦区等中心城区及宝山区、闵行区。该区域集中体现了现代化国际大都市的繁荣繁华，历史底蕴深厚，服务经济比较发达，但人口密度较高，资源环境约束突出，中心城区苏州河以北地区发展比较滞后，城乡结合部地区发展基础比较薄弱，需要加强区域内的统筹协调，优化提升综合服务功能，增强高端要素的集聚和辐射能力，严格控制人口规模，进一步改善城区环境和生活品质。
——都市发展新区，即浦东新区。该区域随着浦东开发开放，经济社会快速发展，城市功能不断提升，在上海“四个中心”和社会主义现代化国际大都市建设中的地位和作用日益突出。原南汇区划入后，该区域获得了新的发展空间，但发展不平衡问题比较明显，需要优化人口结构和布局，大力推动新一轮区域功能开发，统筹城乡一体化发展，着力提高全球资源配置能力，深入推进改革开放，引领全市转型发展。
——新型城市化地区，包括嘉定区、金山区、松江区、青浦区和奉贤区。该区域经济发展有一定基础，城镇建设成效显现，未来发展潜力较大，但常住人口总量增长较快与新城功能相对滞后的矛盾日益突出，公共服务和资源环境压力较大，产业面临转型升级，产城融合有待深化，需要赋予各区更大的发展自主权，引导人口向新城和重点小城镇集中，着力推进以集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、城乡一体为特点的新型城市化。
——综合生态发展区，即崇明县。该区域生态环境品质较高，对提升现代化国际大都市功能具有重要作用，但常住人口已有一定规模，经济社会发展水平相对滞后，其中长兴岛又是落实国家海洋战略的重要载体之一，都需要一定发展空间。长江隧桥和崇启大桥通车后，该区域迎来了发展的新机遇，同时也面临生态环境保护的新考验，需要按照建设国家可持续发展实验区和现代化综合生态岛的要求，加强生态建设和环境保护，引导人口合理分布，促进崇明三岛联动，切实增强可持续发展能力。
限制开发区域，是指具有较强生态保育价值和农业生产价值的区域，需要限制大规模、高强度的工业化、城镇化开发。
禁止开发区域，是指依法设立的各级各类自然资源保护区域及其他需要特殊保护的区域，这些区域对维护城市生态安全至关重要，禁止工业化、城镇化开发。
第三节主要目标
根据党的十八大关于到2020年主体功能区布局基本形成的总体要求，本市推进形成主体功能区的主要目标是：
——功能布局更加清晰。人口与经济布局更加均衡，全市常住人口总量预期为2650万左右，各功能区域的主体功能更加突出，与国际经济、金融、贸易、航运中心和社会主义现代化国际大都市要求相适应的国土空间开发格局基本形成。
——空间结构逐步优化。严格控制新增建设用地规模，积极盘活存量土地资源，土地开发强度控制在39%以内，用地结构进一步优化，陆域生态用地总面积达到3500平方公里以上，生态安全和农产品保有量得到有效保障。
——用地效率明显提高。建成区人口密度与资源环境承载能力更加协调，土地利用更趋集约节约，单位建设用地产出明显提高。基本农田不低于328万亩，粮食和主要经济作物生产更加安全、优质、高效。单位面积绿色生态空间蓄积的林木数量、涵养的水量进一步增加。
——区域差距逐步缩小。各功能区域之间在经济社会发展水平、居民收入、基本公共服务、生态环境等方面的差距逐步缩小，城乡一体化发展的新格局率先形成，全市发展的均衡性、协调性进一步增强。
——生态环境不断改善。生态系统稳定性明显增强，森林覆盖率力争达到18%，环境质量得到较大改善，二氧化碳排放强度和主要污染物排放总量持续下降。自然灾害防御水平不断提升，应对气候变化能力明显增强。
第四节战略任务
按照建设“四个中心”和社会主义现代化国际大都市，以及具有较强国际竞争力的长三角城市群核心城市的要求，推进形成主体功能区要着力构建城市化格局和基本生态网络格局。
构建“两轴两带、多层多核”城市化格局。结合本市空间现状，深入推进新型工业化和新型城市化，调整优化产业布局和城市空间格局（见附件1图2）。
——两轴。优化和提升“城市东西向发展轴”，沿虹桥商务区-虹桥经济技术开发区-中山公园地区-静安寺、南京西路地区-人民广场地区-外滩、陆家嘴地区-张江高科技园区-国际旅游度假区-浦东空港地区，打造体现国际大都市标志性风貌和“四个中心”功能的城市发展主轴。塑造和延伸“城市南北向发展轴”，沿宝山滨江-杨浦滨江-北外滩-外滩、陆家嘴地区-世博地区-徐汇滨江-闵行滨江，打造体现城市历史文脉和国际化高端服务功能的黄浦江发展轴。
——两带。构建“东部沿海滨江发展带”，依托浦东空港、洋山深水港、沪陕高速公路和规划中的沪通铁路等交通枢纽和干线，推进长兴岛海洋装备产业基地、国际旅游度假区、大飞机总装基地、临港地区、奉贤海湾旅游度假区、上海化学工业经济技术开发区、金山滨海旅游度假区等重大项目和产业基地建设，形成沿海滨江产业发展带。构建“西部沪宁沪杭发展带”，依托虹桥商务区、虹桥综合交通枢纽和沪宁、沪杭交通干线，以嘉定、青浦、松江等新城为主体，发展西部新城群，形成服务长三角、辐射并具有国际竞争力的综合服务和高端制造基地。
——多层。完善中心城、新城、小城镇等多层次的城镇体系，推进新农村建设。加强基础设施建设，提升综合交通体系运行和管理水平，完善基本公共服务配套，缩小近郊小城镇与中心城发展差距，推动中远郊小城镇与新城合理分工，全面提高农村发展水平，推进各级城镇组团化、网络化、紧凑型发展。
——多核。提升中心城综合服务功能和国际化水平，推动西部新城群和沿江沿海新城发展。优化提升嘉定新城、松江新城综合功能，加快奉贤南桥新城和青浦新城建设，大力发展浦东南汇新城，与产业结构调整相结合推进金山新城发展，支持崇明城桥新城走特色发展道路，努力把新城建设成为功能完善、产城融合、用地集约、生态良好的长三角城市群重要组成部分。
构建“环、廊、区、源”基本生态网络格局。形成多层次、成网络、功能复合的基本生态格局，促进耕地、林地、园地、湿地等生态用地的保护和发展，按照国家部署，划定生态红线，提升城市生态环境品质，改善居民生活环境质量（见附件1图3）。
——生态“双环”。建设中心城外环绿带和市域环形绿带生态“双环”，限制中心城蔓延；建设沟通联系中心城区与外围绿化空间的16条生态间隔带，形成中心城区与郊区的生态通道。
——生态走廊。加快建设嘉宝、嘉青、青松、松金、松闵金、黄浦江-金汇港、浦奉、浦东、崇明等9条放射状、通畅性的生态走廊，实现城市组团的隔离和市域生态空间的互连互通。
——生态保育区。以大面积的基本农田集中区为主，重点建设宝山、嘉定、青浦、黄浦江上游、金山、奉贤西、奉贤东、奉贤-临港、浦东、崇明等10片生态保育区，加强耕地整理，适当提高林木覆盖率，形成农田林网复合生态空间。
——基础性生态源地。加强长江口岛群、淀山湖水源地、杭州湾海湾休闲地带和长江口湿地以及自然保护区的保护，形成基础性生态源地和生态战略保障空间。
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